一、漢代政府組織
甲、皇室與政府
嚴格說來，秦漢才是中國歷史正式有統一政府。秦前的中國，說是一種封建的統一。秦漢，中央方面才有一個更像樣的統一政府，其所轄的各方，已經不是封建的諸侯列國並存，是緊密隸屬於中央的郡縣制度的行政區分了。因此講中國傳統政治，逕從秦漢講，前暫略不論。秦代是漢代開始，漢代體是秦代延續。所秦代暫亦不講，講漢代。現在專說漢代政府究是怎樣組織的？我們政府的組織，最重的是政府的職權分配。在此方面，我亦提兩點來加申說。一是皇室與政府職權劃分，二是中央與方的職權劃分。我們知：秦後，中國就開始有一個統一政府，在一個統一政府裏，便不沒有一個領袖。中國歷史這一個政治領袖，就是皇帝。這皇帝又是怎樣產生的呢？在中國傳統政治裏，皇位是世襲的——父親傳給兒子。若現代政治眼光來衡量，會懷疑，皇帝為什麼世襲呢？但我們知，中國的立國體制西方歷史的希臘、羅馬不同。他們國土，人口寡。希臘，在一個半島，已包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一個城市的人口，不過幾萬。他們的領袖，由市民選舉。城市居民集合一曠場，那裏便表現所謂人民的公意。羅馬開始，是一城市。後來向外征服，形帝國。但其中央核，還是希臘城邦型的。中國秦、漢時代，國疆土，早現在差不。戶口亦至少在幾千萬。且中國的立國規模，並不是向外征服，是向凝結。漢代的國體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農業國，幾千萬個農村，散佈全國，我們責望當時的中國人，早就來推行近代的所謂民選制度，這是不是呢？我們若非專憑己時代判斷，來吞滅歷史判斷，我們應該承認皇位世襲，是中國已往政治條件一種不已或說是一種的辦法。況且世界各國，在歷史有皇帝的，實在不在少數。我們不說，中國從前不民主選舉制，有一個世襲的皇帝，便夠證明中國傳統政治黑暗與無理。在封建時代，本來有很庭有他們世襲的特權，這些皆所謂貴族。但從秦漢後，封建制度早已推翻。單皇室一是世襲的，除卻皇帝皇位傳給他兒子外，政府裏便沒有二個職位，二個庭，照樣承襲。郡太守不郡太守的職位傳給他兒子，縣令不縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度一項絕的進步。從前封建時代，政府庭，有分不開的關係，現在則不了。組織政府的是一個一個人，不再是一個一個。不過在那時，還留一個很的問題：便是皇室政府的關係。皇室是不是即算政府？若皇室政府劃開，這兩邊的職權又怎樣分？這是秦漢時代首先遇的一個問題，是此中國政治史一向碰的一個問題。拿歷史趨勢來，說中國人一向意見，皇室政府是應該分開的，且確實在依照此原則演進。皇帝是國的唯一領袖，實際政權則不在皇室在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國的元首，象徵此國統一；宰相是政府的領袖，負政治一切實際的責任。皇權相權劃分，這常是中國政治史的題目。我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢來，是封建政治，或說是皇帝專制，那是歷史實不相符合的。
講漢代皇權相權劃分，讓我先舉一實例：當時皇帝宰相，各有一個「秘書處」，兩邊的組織，不同。漢代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚管皇帝人的衣服飲食居。有尚書是管文書的，這真是皇宮裏的「秘書」了。漢代開始的尚書，其職權位本不高，後來才愈弄愈。最先尚書是六尚一，這是皇帝的秘書處。若說宰相的秘書處呢？共有十三個部門，即是當時所謂的十三曹，一個曹等於現在一個司。我們且列舉此十三曹的名稱，便當時宰相秘書處組織龐，與其職權廣泛。一西曹，主府史署。二東曹，主二千石長吏遷除，並包軍吏在內。二千石是當時最的官，年俸有兩千石穀名。見朝廷一切官吏任免升降，經宰相的秘書處。三戶曹，主祭祀農桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略唐代的樞密院，明代的通政司。五詞曹，主詞訟，此屬法律民部分。六法曹，掌郵驛科程，這像現在的通部，科程是指一切通方面時限及量限等。七尉曹，主卒曹轉運，是管運輸的，略清代有漕運總督。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。此兩曹所管屬於法律刑方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二倉曹，管倉穀。十三黃閣，主簿錄眾，這是宰相府秘書處的總務主任。這十三個機關，合一個宰相直轄的辦公廳。我們根據這十三曹名稱，便見當時政務彙集宰相，並不歸屬於皇帝。因為皇帝有一個籠統的尚書處，有一個書房。最先的尚書僅有四人，宰相府就有十三個機關。這相府十三曹，此諸皇室尚書的範圍，且此十三曹的權位很重，竟儼後代專部臣。見漢代一切實際權，照法理，該在相府，不在皇室，宰相才是政府的真領袖。單據一例來講皇室政府的區別。從中國傳統政治的趨勢，一般意見一向是重這區別的。
乙、中央政府的組織
現在說漢代中央政府的組織。當時有所謂三公、九卿，這是政府裏的最高官。丞相太尉御史夫稱三公，丞相管行政，是文官首長；太尉管軍，是武官首長；御史夫管監察，輔助丞相來監察一切政治設施。它是副丞相。按照漢代習慣，現代語說，這裏有一種不文法的規定，須做了御史夫，才升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實際除卻軍外，不預聞其他政。因此當時最高行政長官實在是丞相。依照文字學原義，丞是副貳意。所謂相，是副。就現俗稱嬪相，這是新郎新娘的副，新郎新娘不做的，由嬪相代理來做。所丞是副，相是副，正名定義，丞相就是一個副官。是什麼人的副官呢？他該就是皇帝的副官。皇帝實際不管理一切，所由宰相來代理，皇帝不負責任。為什麼又叫宰相呢？在封建時代，貴族庭最重在祭祀。祭祀是最重在宰殺牲牛。象徵這一意義，當時替子諸侯乃及一切貴族公卿管的稱宰。了秦、漢統一，由封建轉為郡縣，古人稱「化為國」，一切貴族庭倒了，有一個卻變了國。於是他裏的宰，就變了國的政治領袖。本來封建時代，在內管稱宰，外副官稱相，所照歷史傳統講，宰相本來是封建時代貴族官遺蛻。但正因此，所秦漢時代的宰相，他不但管國政務，還管及皇帝的務。這在周官書裏的官冢宰的職權，便是此的。但現在的宰相，他既掌管國政府的一切情，他再沒有工夫管皇帝的，於是在御史夫，即副丞相，設有一個御史中丞，他便是御史夫的副，這個人就住在皇宮裏。那時凡具中字的官，是指是住在皇宮的。皇室的一切，照例歸御史中丞管。御史中丞屬於御史夫，御史夫隸屬於宰相，實則皇室一切仍由宰相管。從另一方面講，宰相的來歷，本是皇帝的臣，是皇帝的管，該管皇宮裏的。那是封建舊制遺脫未盡。但從另一方面，說，皇帝不過市政府面的一部分。所宮廷，歸宰相來統治。那時，皇帝有什麼，待御史中丞，御史中丞報告御史夫，御史夫再轉報宰相。宰相有什麼，照這個手續，由御史夫轉中丞，再轉入內廷，這是當時皇帝與政府關係概。
再說漢代的九卿，那是：太常、光祿勳、衛尉、太僕、廷尉、鴻臚、宗正、司農、少府。他們的官位是二千石，又稱中二千石。因他們是中央政府裏的二千石，示別於郡太守方行政首長亦是二千石名。若講這些九卿職名的來歷，卻很有趣味：太常在秦代叫泰常，這個常字，本當嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱泰嘗。在古代，宗教意味猶在政治意味。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟，西偏是屋，即寢。生宅死宅，連在一。後代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的庭，最重的，說不是活人是死人，祭祖屬。宰就是掌管殺牛祭祖的。所漢廷九卿的一卿，是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬於皇，管皇的廟，管皇祭祖的一個務官。不算是朝廷公職。其次是光祿勳。這個官名，直清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，勳該就是閽，古音相同，這是皇的門房。光是義，光祿該即是麓，祿麓音同相借。為什麼門房稱麓呢？此因古時代的皇帝，半靠山住，像宋江在梁山泊，朱貴在山腳開設酒店，通報消息。所
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