一、唐代政府組織
甲、漢唐相權比較
漢唐，是歷史最代表中國的兩個朝代，次講了漢代制度，現在繼續講唐代。先講唐代的政府：政府與皇室的劃分，漢來即。惟就王室論，皇位世襲法，永遠無何變動，是朝代的更換，劉換了李，此等是並不重。但就政府來說，其間變化則很。政府中最重者為「相權」，因於相權的變動，一切制度隨變動。唐代政府漢代不同，若現在話來說，漢宰相是採領袖制的，唐代宰相則採委員制。換言，漢代由宰相一人掌握全國行政權，唐代則相權分別操掌於幾個部門，由許人來共同負責，凡經各部門會議決定。漢朝有一個宰相，但遇政府有政，亦常有會議，這是皇帝宰相其他廷臣的會議。唐代則相權劃分幾個機關，這幾個機關便須常川會議，來決定政府一切最高政令。漢代宰相有副宰相，御史夫，我們說，宰相掌握的是行政權，御史夫掌握的是監察權。唐代宰相共有三個衙門，當時稱為三省：一中書省，二門省，三尚書省。此三省職權會合，才等於一個漢朝的宰相，監察權還並不在內。
中書省首長為中書令，門省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。唐分官階為九品，一二品官，均處元老，不負實際行政責任。三品，始為實際責任官吏。中書令門侍中及尚書令皆為三品官。若論此三省來歷，尚書本是皇宮內廷秘書，已在講漢代制度時講過。中書依官名論，即是在內廷管理文件意。侍中則是在宮中侍奉皇帝。故就官職名義言，這三個官，原先本是內廷官。唐代，則全由內廷官一變為政府外朝的執政長官，前質完全不同。其實宰相，在春秋時代，僅係封建貴族的臣，但秦漢則化為公，變了正式政府的執政官。此後宰相失職，卻又有另一批皇帝內廷臣變了正式執政官的，便唐代三省。何謂失職？因宰相職權，本該領導政府，統治全國的，後來此項職權，被皇帝奪了，皇帝他們的屬像中書門尚書類來代行政府宰相的職權，這是東漢後魏晉南北朝時代的。現在唐代，才有前宰相職權正式分配給三省。換言，亦即是前皇室濫權重還政府。
乙、唐代中央政府三省職權分配
現在再說中書門尚書三省職權分配：中書主發令。政府一切最高命令，皆由中書省發。此種最高命令，名義是皇帝的詔書，在唐代叫做「敕」。凡屬重政最高命令，一定皇帝敕行。但實際皇帝己卻並不擬「敕」，係中書省擬定，此所謂「定旨命」。在中書省中除中書令為正長官外，設有副長官「中書侍郎」。中書侍郎，又有「中書舍人」，員額有七八人。中書舍人官位並不高，他們卻有擬撰詔敕權。遇中書發佈命令，由他們擬撰。中國政治的傳統觀念，對一意見從違抉擇，往往並不取決於數，西方所謂民主精神。中國人傳統，則常求取決於賢人。春秋時即有「賢均從眾」說（見《左傳》）。哪一人賢，就採納哪一人的意見，假若雙方均賢，則再來取決於數。賢屬質，眾屬量，中國傳統重質不重量。中國人認為其人是賢者，就夠代表數。不賢僅憑數量，是無足輕重的。這一觀念，反映在漢代的選舉制度，便極明顯。所國的選舉權，並不託付於社會一般民眾，逕由方長官行使。照理，方長官應該擇賢任。他既是一位賢長官，博採輿情，為國選拔真才。這是理論。至於實不全合於理論，則屬另一問題。即唐制，中書舍人擬稿，亦由諸舍人各擬撰，是謂「五花判」。後再由中書令或中書侍郎就此許初稿中選定一稿，或加補充修潤，為正式詔書，後再呈送皇帝畫一敕字。經畫敕後，即為皇帝的命令，後行達門省。所唐代政府定旨命權，是操於中書省。皇帝同意畫敕止。待門省主管長官侍中及副長官侍郎接獲此項詔書後，即加予覆核，這是對此項命令再審查。在門省侍中侍郎，設有若幹三級官，謂「給中」。給中官位並不高，但對皇帝詔書亦參加意見。若門省反對此項詔書，即將原詔書批註送還，稱為「塗歸」。意即將原詔書塗改後送還中書省重擬意。塗歸亦稱「封駁」「封還」「駁還」等，其意義略相同。此項塗歸封駁權則屬諸門省。若今日慣語說，門省所掌是一種副署權。每一命令，必須門省副署，始發生正式效。門省不同意副署，中書命令便不行。詔敕中書定旨門覆審手續完後，即送尚書省執行。尚書省則僅有執行命令權，於決定命令則無權過問。
丙、中央最高機構政堂
政堂此種制度，亦有相當麻煩處。中書省擬命令送達門省，遇門省反對，即予塗歸封還，是則此命令等於白費，即皇帝「畫敕」亦等於無效。故唐制遇詔敕，便先由門省中書省舉行聯席會議，會議場所稱為「政堂」。原先常在門省舉行，後來又改在中書省召開。會議時，中書門兩省長官及侍郎皆席。若尚書省長官不席政堂會議，即先不獲預聞命令決奪。故唐人目光中，須中書門始稱真宰相。唐太宗在未登極前，曾做過尚書令，即太宗即位，朝臣無敢再當尚書令職，因此尚書省長官尚書令常虛懸其缺。僅有兩個副長官，即尚書左僕及右僕。尚書左右僕若兼銜，「同中書門平章」，及「參知機務」等名，即席政堂會議，獲真宰相身分。最先尚書僕附此職銜，所三省全是真宰相。但開元後，即尚書僕不再附有席政堂職銜了。是則他們有執行命令權，無發佈命令及參與決定命令權。他們職掌的，並非政府的最高職權，因此不認為真宰相。但唐制除三省長官外，有其他較低級官員附參知機務或同三品平章等職銜的，是則此人亦參與政堂會議。此現今內閣中不管部臣，行政院中不管部的政務委員，雖非某一部的主管長官，席政務會議，預聞國政決奪。此等人必是官位雖低早負時望的，始加此職銜。當時的尚書省，則略等於現在的行政院。因他管行政，不管命。政府的最高機構，則在政堂。凡屬皇帝命令，在敕字，須加蓋「中書門印」，即須政堂會議正式通過，後再送尚書省執行。若未加蓋「中書門印」，由皇帝直接發的命令，在當時是認為違法的，不為面各級機關所承認。故說「不經鳳閣鸞台，何為敕」（中書省武則改稱鳳閣，門省武則改稱鸞台），這仍是說一切皇帝詔命，必經中書門兩省。其實則皇帝的詔敕，根本由中書擬撰。
但中國傳統政治，仍有一漏洞。在唐代，並無皇帝絕不該不經中書門逕頒詔書規定。這是中國傳統政治制度一種通融。往往每一制度，留有活動變通餘，不肯死殺規定，斬絕斷制。因此中國皇帝不致英國皇帝般被逼斷頭臺，或限定他不為種種活動。實唐代確有不經中書門皇帝隨便命令的。不經鳳閣鸞台何為敕，此是劉禕批評武則的話，劉禕因此遭了殺身禍。武則的唐中宗，便不經兩省逕封拜官職。但中宗究竟怯，己覺難為情，故他裝置詔敕的封袋，不敢照常式封發，改斜封。所書「敕」字，不敢朱筆，改墨筆。當時稱為「斜封墨敕」。此即表示此項命令未經中書門兩省，請行機關馬虎承認意。在當時便認為這是一件值書特書，因此在歷史傳。當時唐中宗所封官，時人稱為「斜封官」，因其未經正式敕封手續為一般人所不。據此一例，便知中國傳統政治，本不全由皇帝專制，不說中國人絕無法制觀念。但中國政治史所規定的一切法制，有時往往有不嚴格遵守的，此亦是實。但嚴格說來，則此等總屬胡鬧，不為訓。因鬧不，皇帝封幾個官職，不致有影響。直宋朝，太祖趙匡胤開國為帝時，建德二年，恰逢三個宰相相繼職，太祖派趙普為宰相，但皇帝詔敕一定經宰相副署，此刻舊宰相既已全體職，一時找不副署人，該項敕旨，即無法行。宋太祖乃召集群臣會商辦法，當時有人獻議說：「唐代皇帝曾有一次敕未經宰相副署，此在甘露變時，當時前宰相已死，皇帝臨時封派宰相，即由尚書僕參知政者蓋印，今仿此方式辦理」，同時即有人反對，謂「唐代甘露變，雖曾此方式，但為亂時變通權宜辦法。今宋昇平，不應採此方式。」是再四商討，是決定由當時開封府尹副署蓋印行。當時宋開封，開封府尹即等於國民政府建南京時南京市長，恰巧當時開封府尹是趙匡義，又係宋太祖的嫡親胞弟，後來即為宋太宗；這才算完備了這一詔敕的法定手續。根據這一點，中國過的政治，不說皇權相權絕不分別，一切全由皇帝專制。我們縱
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