一、制度與法術
我們講政治制度，有一些確實是制度，有一些則叫做件或法術。制度指政言，法術是些情或手段；不說是政治。抵制度是於公的，在公的形的一些度量分寸是制度。法術則於，因此沒有一定恰的節限。所謂方法與權術，二者間，當又不仔細分。且一個制度立，當有許複雜關係，總不免夾帶有當時一些意的。說建立一制度，絕對公無，不僅古代歷史未有，就是將來的歷史，說一個國建立某項制度，絕無人關係，絕無夾雜，恐怕這希望還遠。不過公間該有分量的輕重。現在再說中國歷代政治制度究竟是於公的呢？還是於的？究竟法術的意義重呢？還是制度的意義重？論漢代，西漢說是制度，東漢則半於光武的。論唐代，確實說在建立制度，宋代則有許隻算是一種法術。明代，有許說它是一些，不說它是一些制。尤其是清代，說全沒有制度。它所有的制度，是根據著明代，在明代的制度裏，再加他們許的。這種，說是一種「部族政權」的。一切有滿洲部族的處罰，所全有法術，更不見制度。
二、清代的部族政權
西方人講政治，一定先講主權。他們的政治思，很是建立在主權觀念。所西方有神權、王權、民權的分法，現在便是國主權在民眾。中國講政治，一向不討論主權在哪裏。譬說明代的政治主權在哪裏？這種思，中國很少見。中國人講政治，一向重在職責。論政府該做些什麼？它的責任該是些什麼？它盡了職沒有？並不講主權在哪裏。主權的背後，則是一種由意志。譬這一隻茶杯，若說主權屬於我，便是我由使此茶杯。這是權利，非義。若不論主權論職責，職責所在，應有盡力踐行義，便無所謂由。這是雙方政治思一絕的歧義。現在我們不妨照西方人的思路來略一講述中國歷史的政治主權究竟在哪裏。我們依照歷史現實，像中國這樣的一個國，它的政治主權，不操在一個人手裏。若有一個人這主權操在手，因國太了，他難掌握住。故掌握政權者，一定是集體的。譬西方吧！神權有宗教團體支持。王權有一般貴族支持。俄國的沙皇，有許貴族庭擁護。法國革命前，有很貴族在支持其皇權。所皇權政治，或者此權分掌在貴族，或者此權分掌在軍人，我們說，一種是貴族政權，一種是軍人政權，往往這兩者間又不容易區分。因為貴族半是軍人，軍人掌權，就為貴族了。今共產黨批評西方民主政治是資產階級的政權，當英社會有許工商資本在擁護這政權。共產黨身則稱為無產階級專政。所說，神權皇權資產階級乃及無產階級，說政權，則全是集體來掌握。是我們中國歷史從漢代，就不叫皇權，因皇帝一個人不掌握一個國的權。不說它是貴族政權，因漢代，已沒有顯的貴族。說是軍人政權嗎？我們不漢政府，是由軍人掌握的。說是資產階級的政權嗎？中國一向沒有資產階級。所若說政權，則中國應該是一種士人政權，政府權掌握在士——讀書人手裏，從漢明此。在考試制度，讀書人跑入政府，有種種規定。在制度規定，是絕沒有世襲特權的。因此中國社會的讀書人，士，是一種流品，不為階級。現在再問中國政治何特會發展這一種制度來，政權付給一輩讀書人，士，存防止貴族軍人與富人窮人的一切專政呢？這便該進一步說中國的政治理重職責不重主權一點。此屬政治思的範圍，但制度與思實為一體兩面，故附帶在此述及了。
現在再說中國歷史的政治傳統，雖說是一種士人政權，不無變態。在中國整部歷史中，除士人政權外，常有一種特殊的政權，我此刻則稱為部族政權。所謂部族政權者，便是政權掌握在某一個部族的手裏，這便是中國歷史的異族政權了。譬蒙古人滿洲人跑進中國，不是元清兩代每一個皇帝個人掌握整個政權的。在此兩代，其政權後面，有蒙古滿洲全體部族在擁護此政權。於是蒙古人滿洲人便是此一政權中特殊階級或特殊分子了。此種政權，我們則稱為部族政權。不論蒙古，滿洲。他們拿一個部族來控制政府，掌握政權。這種政權，當是的，所這一種政權一切措施，便不算是政治制度，算是一種法術，一種控制此政權手段。若說從來中國的讀書人便全懷，由他們來控制整個國，這些話便無根據。因為讀書人在社會並不是一個顯的集團，像滿洲人蒙古人般。毋寧說是在政治制度來獎勵讀書人，扶植讀書人，非社會有一種特定的讀書人來攘竊政權存持它。從東漢末年，讀書人形門，此後魏晉南北朝，我們說這時期是一種門政權，當時的政權差不全操在門手裏。但在當時，實沒有特許門來控制政權的制度。在當時制度，則仍是政權託付給讀書人。但在社會情勢，則讀書人全於門，因此門在政治便佔了權。此乃一種社會趨勢，政治積習，當時制度卻沒有特力來矯正它，此已。一唐代，公開考試，政權再開放，於是門推翻，仍回復士人政權的舊傳統。今我們則講全民政權，國主權應在全體民眾，這說是我們的理。但若真待全體民眾集合來掌握政權，這還是不。這裏面仍不免或資產階級為中，或知識分子為中，或再有別的新方法，來代表著全民。共產黨主張有無產階級專政，即其中一例。若真由全體民眾來掌握政權，這僅是一理論。今西方民主國的政權，說他們是代表全民的，則中國歷史的讀書人，何嘗不說是代表著全民。讀聖賢書，講修齊治平，由國加考試，量才錄，此輩讀書人的意見，就代表全民，這是中國的理論。此刻西方則必待選舉，中國人則一種公開的考試制度，這是方法的不同。雙方的理，何嘗不同在法挑選代表全體民眾的人來組織政府掌握政權呢？若照此說法，則中國歷史的政權，早就開放了，所中國人一向便不討論政府主權該何屬。西方政府的開放政權來遲，因此他們老是在爭執政權該不在你們該在我們，該不在皇室該在民眾，這是近代西方政治思偏重主權論所由來。中國歷史裏的傳統政權，據我面歷次所講，早已不在皇帝了。皇帝個人，並不掌握政權，僅至明代廢了宰相後，皇帝在政府的權是特別的重了。但並不是在當時政治制度裏，整個主權付給皇帝，皇帝並不說國屬於我。中國皇帝向來沒有講過「朕即國」這句話，即是明清兩代的皇帝不敢講。單是皇帝代替了宰相，那仍是制度的改變，不是理論的翻新。有部族政權，才始是另一批人來代替讀書人，那便是元代的蒙古人與清代的滿洲人，他們才是是當時政權的實際掌握人。但在表面，則單說清代一代，仍像是士人政權，仍說政權該付與讀書人。這是中國傳統的政治理論，滿洲人瞭解，並不曾正式反對這理論。他們在此理論，另一種法術，滿洲部族來凌駕中國讀書人。若說他們是專制，則該是部族專制，仍非皇帝專制。我們明白這一點，才來講清代的制度。
三、清代部族政權的政府
甲、清代中央政府
面說清代政治，中國傳統政治不同，因它背後有一批特別擁護皇帝的，這便是皇帝的同部族，就是滿洲人。照理皇帝是一國元首，他該獲全國民眾擁護，不該在全國民眾裏另有一批專門擁護此政權的。這樣的政權，便是政權，基礎便不穩固。清代政權，始終袒護滿洲人，須滿洲人在後擁護，才控制牢固，這便是這一政權。在這種，他就需一種法術。所我們說，清代政治，制度的意義少，法術的意義。明代廢了宰相，清代便此制度沿襲來，還是內閣學士掌理國政，這對於滿洲人是一種方便。因為廢了宰相是利於皇帝專制的。皇帝則顯是滿洲人。
子、清代的軍機處
雍正時，又在內閣外另添一軍機處。清宮裏的文華殿、武英殿，這是內閣學士辦的方。雍正又在三殿背後，另設一個軍機處，這就是所謂的南書房，這是一所很的屋子。最初皇帝為保持軍機密，有許不經內閣，徑由南書房軍機處發。後來變習慣，政府實際重政令，在軍機處，不再在內閣。顧名思義，內閣還像是文治，軍機處則明明是一種軍統治的名稱。既最高法令均屬於軍機，當說它是軍統治了。不過軍機處的軍機臣，是由內閣臣裏挑選來的，在內閣臣裏挑幾個來南書房協同皇帝辦，是，皇帝不再文華殿武英殿商量政，在軍機處
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