在我国西南的一些省份，像云南、贵州、广西、四川等省的一些方，住着许少数民族。些少数民族的生产力很低，文化展参差不齐，有的在偏远山区，跟中央政府的关系松松散散。
些少数民族，些山区人民，中央政府一直采取跟内不同的怀柔政策，就是羁縻政策。在唐太宗的候就设置了羁縻州县，些方的刺史由的首领担任，宋朝沿袭了唐朝的旧制。元朝建立，将些羁縻州县纷纷纳入内州县，少数民族实行土司制度。
土司职位世袭，他与中央的关系就是定期纳贡缴税。明朝建立，仍沿了土司制，且进一步完善，土司跟中央的关系更紧密了，负责驻防征调等任务。了清朝，仍沿土司制度。顺治五年提口号：“各处土司，应该世代守护着己的盘，不听从叛贼的诱惑。凡是有归降的土司，尽快归降，我给予优待……”
土司制很有民族治的味，尽管他的继承是世袭的，但中央政府的批准。不，在土司内部，中央政府就干涉不了，征少税完全由他己说了算，土司内部有许不文的规定，比他的属民有生杀予夺的权力，些中央政府管不了。
有一些方，连经中央政府承认的土司有，些方通常是由的头领控制，制度又叫做土舍制。土司土舍表面臣服中央，实际是林林总总的割据政权，他中央政权利益有冲突。明朝就了一些改革，一些条件允许的区，取消土司制，实行郡县制，派遣流官前治理。改土归流思在明朝期就已经存在了，不实行比较少。
了雍正的候，土司制的弊端积累一定程度，土司属民的加派问题日益严重。实，属民完全沦落土司的奴隶，土司杀死属民比杀一条狗，土司抢夺属民的子女根本不受任何追究。很土司定刑罚，设刑堂，致属民很长间知有土法不知有国法。
土司与土司间经常了掠夺土人畜生战争，一旦生战争，有些土司的势力就恶膨胀。在明代，土司甚至中央政权动进攻，清朝虽有的，但是土司抢劫的情经常生，中间有量的汉人被屠杀。有的土司统辖数百，拥兵数万甚至数十万，中央政权构了严重的威胁，湖广永顺保靖土司彭氏、云南丽江土司木氏、贵州水西土司安氏等等，他拥有量的盘军队，甚至有己的官吏、法庭监狱。
些土司俨独霸一方的土皇帝，妨碍了一国的统一，不利各的经济文化流。
雍正是中国专制独裁的集者，他不允许清的版图有其他土皇帝。
土司的罪恶由已久，不光清廷整治土司，属民强烈渴望摆土司的控制。有的村子全村的人求离土司，申请归方政府管辖。
了康熙雍正的候，清政府有许有识士求土司制进行改革，云南提督蔡毓荣说：“土司代承袭，既不是通选举，不是通中央任命，很容易做违法乱纪的情。”有人甚至提，土司制度是间的缺陷，果任其展，则养虎患。
雍正二年，幕客蓝鼎元提削弱土司的具体办法：根据土司所犯的罪行轻重，削夺土司的村落，缩土司的管辖范围；罪行严重的，则直接剥夺其土司的头衔，将其统辖的方属民给州县管理；若是不方便实行改土归流政策，就将恶的土司除掉，将他的领分给属民的子侄亲友。
在改土归流前，清政府首先土司进行分化削夺。