官制是政治制度中最繁复的一门。（一）历代设官既，（二）又有变迁。（三）它的变迁，又不是审察实制度不合，条理系统改正的，是听其迁流所至。是有有其名无其实的，亦有有其实无其名的。名实既不相符，循其名遂不知其实。各官的分职，亦无理论循。求明白其真相，就很不容易了。官制毕竟是政治的纲领。因国达其目的，必须有人行。行人，就是所谓官。所明一代所设官，即知其所行政。历代的官制，若知其变迁，即亦知其政治的变迁了。
人的见解，总是较代落一些的。代有新的，人所知，却限旧。付未的方法，总是根据既往的情形，斟酌的。所无论何，不全合。制度才定，即已不适。制度是拗不实的，（一）非格不行，（二）即名存实亡，是一切制度此的，官制亦不例外。我国的官制，略分六期：（一）周前，列国代的制度。（二）秦及汉初统一代的制度，即孕育其末期。（三）因其体列国代蜕化，统一代不甚适合，不久即生变迁。各方面变迁的结果，极其错杂不整。直至唐朝，才整理，一有系统的制度。（四）整理甫经就绪，又实不符。唐中叶，又生变迁，宋朝沿袭。（五）元异族，入主中原，其设施有特别处。明朝却沿袭着它。清朝的制度，又略沿袭明朝。因实际情形的不同，三朝的制度，又有其相违异处。（六）清朝末叶，因政体改变，官制亦随改变。行未久，效不著。直至今日，仍在动荡不定中。略举其变迁的概，再略加说明。因间所限，亦揭举其纲已。
官有内外分。内官即中央政府官，是分治的。全国的政务，汇集此，依其质分类，一官管理一类的。又有综合全般状况，决定施政的方针的，是即所谓宰相。外官则分治。在其界内，原则各管的。界外，则各一概不管。方区划，又依等级分。级的区划，包含若干级的区划。在行政，级须听级的指挥。是历代官制的通则。
列国并立世，春秋战国代，已统一代的制度相近了。因此期，国中，业已包含若干郡县。但其本身，仍等世一最的政治区域。列国官制：今文常说三公、九卿、二十七夫、八十一元士。但是爵，有说他的职守。三公依今文说，是司马、司徒、司空。九卿无明文。古文说，太师、太傅、太保三公。少师、少傅、少保三孤。冢宰（官）、司徒（官）、宗伯（春官）、司马（夏官）、司寇（秋官）、司空（冬官），六卿（许慎《五经异义》）。按今文说的三公，配、、人（司马主，司徒主人，司空主）。古文说的六卿，配、、四。此外有五官配五行等说法（见《左传》昭公十七年、二十九年。《春秋繁露·五行相胜篇》）。不取古代的官，随意拣几，编排，合说的条理已。古代的实，未必尽合。古代重的官，不尽此；并非几官特别重，不几官，亦是重的罢了。司马是管军的，司徒是统辖人民的，司空是管建设务的。古代居，是就面凿一窟窿，所谓司空（空即现在所的孔字）。《周官》冬官亡佚，人《考工记》补（其实句话靠不住。质既不相同，安相补？不《考工记》是讲官制的。《周官》质相类，昔人视同类书，合编在一，人遂误补罢了）。《周官》说实未尝谓司空掌工，世摹仿《周官》设六部，却工部拟司空，是人误，不说古的。冢宰总统百官，兼管宫内的务，其初该是群仆的领袖。所夫亦有宰。至子诸侯，则实际本差不的。子诸侯、国国制度的差异，不被著书的人说此整齐，实际亦未必尽合。宗伯掌典礼，政治关系最少，在古代迷信较深世，祭祀等典礼，是颇隆重的。司寇掌刑法，其初是军裁判（说详四十六章）。三公坐论，三孤副，均无职。按《礼记·曾子问》说：“古者男子，内有傅，外有慈母。”《内则》说：国君世子生，“择诸母与者，必求其宽裕慈惠，温良恭俭，慎寡言者，使子师，其次慈母，其次保母。”太师、太傅、太保，正师、慈、保三母相。古夫亦训傅，两字盖本系一语，不称妇人，故变文言慈。则古文的三公，其初乃系子人的侍从，本与政无关系，所无职言。《周官》说坐论文，乃采诸《考工记》，《考工记》此语（“坐论，谓王公”），是指人君言，不是指臣言的，说《周官》者实误采。总言：今文古说，系春秋战国的说，未必古代的实密合。世厘定制度的人，经说蓝本。所虽非古代的实，却是世制度的渊源。
列国代的方区划，其的，不是世的乡镇。亦有两说法：《尚书传》说：“古八邻，三邻朋，三朋（七十二，参章），五邑，十邑，十师，州十有二师焉。”是今文说。《周官》则乡五比，比有长。五比闾，闾有胥。四闾族，族有师。五族党，党有正。五党州，州有长。五州乡，乡有夫。遂五邻，邻有长。五邻，有宰。四酂，酂有长。五酂鄙，鄙有师。五鄙县，县有正。五县遂，遂有夫。是古文说。两说法，前者井田制相合，者军队编制相合，在古代该是有的。井田制破坏，所什伍制犹存，今文所说的组织，就不见了。
汉初的官制，是沿袭秦朝的。秦制则沿列国代。中央最高的官丞相。秦有左、右，汉通常设一丞相。丞相副御史夫（中央官，是分治的。有御史是皇帝的秘书，亦无所不预，所在实丞相的副手。汉丞相缺，往往御史夫升补），武官通称尉。中央最高的武官，谓太尉。是秦及汉初的制度。今文经说行，改太尉司马，丞相司徒，御史夫司空，谓三公，并称相职。又太常（本名奉常，掌宗庙礼仪）、光禄勋（本名郎中令，掌宫、殿，掖门户）、卫尉（掌宫门卫屯兵）、太仆（掌舆马）、廷尉（掌刑辟，尝改理）、鸿胪（本名典客，掌归义蛮夷）、宗正（掌亲属）、司农（本名治粟内史，掌谷货）、少府（掌山海池泽税），九卿。不取应经说已，并无他意义。三公分部九卿（太常、光禄勋、卫尉属司马，太仆、延尉、鸿胪属司徒，宗正、司农、少府属司空），亦无理论根据。有仍合议。汉司马仍称太尉。司徒、司空，均字，余皆故。
外官：秦郡统县。又各郡设监御史。汉不遣监御史，丞相遣使分察州（按州字并非的区域名称，人无名，乃名州。所截至帝改置州牧前，州字是口中的称呼，并非法律的名词）。武帝，置部刺史十三人，奉诏书六条，分察诸郡（一、条察强宗巨。二、条察太守侵渔聚敛。三、条察失刑。四、条察选举不平。五、条察子弟不法，是专属太守的。六、条察太守阿附豪强）。帝，何武言，改州牧。哀帝复刺史。又改州牧。汉仍刺史，止十二州，一州属司隶校尉（武帝置，治巫蛊的，遂命其分察一部分郡国）。按《礼记·王制》说：“子使其夫三监，监方伯国，国三人”，或者附周初的三监，说未必确，子遣使监视诸侯（实即国君，遣使监视其所封或所属的国），则所有。夫爵，固较方伯低。秦代御史长，爵不夫。汉刺史秩仅六百石，太守则两千石。卑临尊，必非特创制，必有所受。实论，监察官宜年少新进的人，任的官，则宜有阅历有资望士，其措置亦很适宜的。何武说：“古治者，尊临卑，不卑临尊”，不但不合宜，亦且不明经义。旧制恢复，由朱博，其议论具载《汉书》，较何武，通达了。太守，秦朝本单称守，汉景帝改名。秦又各郡置尉，景帝亦改尉。京师，秦内史所治。汉武帝改称京兆尹，又分其置左冯翊、右扶风，谓三辅。诸王国，设官本汉朝略同。亦有内史治民。七国乱，景帝乃令诸侯王不治民，改其丞相名相，使治民，郡守一。县的长官，其秩是户数少分高的。民满万户称令，不满万户称长。由古代的政治，是属人主义，非属主义故。侯国的等级，与县相同。皇太、公主所食的县称邑。县中兼有蛮夷的谓。亦是封建制度属人主义的色彩。
秦汉的县，就是古代的国，读三十九章见。县令就是古代的国君，
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