一九三五年十二月十七日至二十五日，中共中央政治局在瓦窑堡召议。周恩毛泽东、洛甫、博古等参加议。次议讨论了形势及任务，通《中央关目前政治形势与党的任务决议》《中央关军战略问题的决议》；决定建立最广泛的民族统一战线，规定党的策略线是“动、团结与组织全中国全民族一切革命力量反前主的敌人——日本帝国主义与卖国贼头子蒋介石”；决定将苏维埃工农共国改变苏维埃人民共国；确定国内战争同民族战争结合的方针，主张立国防政府与抗日联军；决定红军东征山西，便准备日直接战。议批判了“左”倾机主义在政治的关门主义军思方面的错误。
次年一月十日，中共中央政治局召常委，讨论东征讨伐国民党阎锡山的问题。毛泽东在就敌情进行了分析，强调首先打胜仗，才创造苏区。周恩就东征的新兵员补充财政、供给等问题了报告。议决定中央政治局随军行动，在陕北组织有周恩、博古、邓参加的中央局，周恩中央局书记，主持方工。十九日，周恩与毛泽东、彭德怀签署西北军委员《东进抗日及讨伐卖国贼阎锡山的命令》，命令英勇的抗日主力红军，即刻，打山西，通抗日前进路，同日本直接火；命令陕甘苏区的抗日红军游击队、赤卫军少先队，坚决保卫陕甘苏区，扩陕甘苏区抗日战争的根据；命令黄河两岸的抗日红军、游击队民众，奋勇河东，在河东展抗日根据，配合红军主力打胜仗。
红军东渡黄河前，保证方安全，中央决定由周恩任中共中央东北军工委员书记，进一步东北军展抗日反蒋工。一月二十五日，周恩与毛泽东、彭德怀等二十名红军将领联名《红军愿意同东北军抗日致东北军全体将士书》，指：“中国苏维埃政府与工农红军是愿意与任何抗日的武装队伍联合，组织国防政府与抗日联军，同日本帝国主义直接战的。我愿意首先同东北军实现一主张，中国人民抗日的先锋。”并提关组织国防政府与抗日联军的具体办法，建议互派代表共同协商。
早在年的九月底至十一月旬，红一方面军在毛泽东、周恩彭德怀的指挥，在陕北消灭了国民党东北军三师，并且生俘东北军六百一十九团团长、张良的意门徒高福源。高福源被俘，红军根据中央优待俘虏的政策，给他治伤，生活加倍照顾，经常给他讲红军北抗日，打回东北，收复失，停止内战，一致抗日的理。在红军政治思工的影响，高福源主动求放他回，宣传红军抗日的主张，说服张良红军联合抗日。他向中央联络局局长李克农谈了法。李克农高福源的法请求及报告毛泽东、周恩。中央军委两位最高首长即同意高福源的法请求。周恩特意指示李克农，高福源在苏区住几，，听听，回讲红军联合一切抗日力量、停止内战、共同抗日的主张。
一九三六年一月初，高福源离瓦窑堡回洛川，向张良及东北军六十七军军长王哲面报了他几月在苏区听的、见的情况红军抗日救国主张。张良、王哲红军的抗日救国主张表示赞赏，高福源赶回瓦窑堡，请红军派一位正式的代表与东北军谈判。十六日，高福源回瓦窑堡，李克农带他见毛泽东、周恩，谈了张良红军停止内战、一致抗日主张的回应。毛泽东、周恩即决定，派李克农代表洛川见张良、王哲。
李克农一行临行前，周恩再三叮嘱，说：“根据目前的政治形势军情况，次东北军张良谈判停止内战、联合抗日的问题，功的很。但是，考虑遇一定的困难危险，你有两方面的精神准备。力争谈，不管现什情况，一定谈。努力做团结工，团结一切团结的力量。根据具体情况，先商谈局部合抗日的问题经济通商问题。次，任务很重，重的问题及电报中央请示。”他给李克农一行指定了通信联络工具，研究了携带隐蔽的方法。
从二月二十六日至三月四日，李克农与王哲、张良先进行了两阶段的谈判。一阶段，达口头协议：一，巩固红军与东北军六十七军共同抗日，确定互不侵犯、各守原防；二，红军同意恢复六十七军在富县、甘泉、延安马路通运输及经济通商；三，延安、甘泉两城现驻六十七军部队所需粮、柴、蔬菜等物，向苏区群众购买；四，红军同意在甘肃被围东北军两营换防；五，恢复红白通商，往苏区白区的办货人员均穿便衣，红军与六十七军有保护责。二阶段达的口头协议是：一，了进一步商谈抗日救国计，中共派一位全权代表，最在毛泽东、周恩中推一位，与张良再一次商谈；二，红军代表经新疆苏联的问题由张良负责盛世才涉；三，中共派一位代表常驻西安，由张良灰色名义掩护。
李克农一行三月七日离洛川，北经延长、河口黄河，十六日达石楼，向毛泽东、周恩汇报与张良、王哲谈判情况。在随召的中共中央政治局议，毛泽东、周恩等认，张良的态度是诚恳的，与他做进一步的谈判，展抗日民族统一战线很重。决定，派周恩中共中央全权代表，赴延安与张良谈判。本约定谈判四月初举行，因张良患喉疾，推迟四月八日。
四月七日清晨，着雪，周恩李克农带着电台、警卫部队从瓦窑堡。了川口附近，又雨，他的电台与东北军联系不。中央在石楼的电台与东北军联系了，才知因气候的缘故，谈判推迟九日举行。
九日午，睛空万。张良、王哲中共联络员刘鼎乘飞机由洛川飞往延安。午六点钟，张良派专人川口接周恩一行。，周恩李克农换便装，在张良卫队护送进延安城。警卫部队则按周恩先布置，控制延安机场，在谈判期间任何飞机不飞。
谈判点在城的教堂。周恩刚走门口，张良就迎，紧握住周恩的手不放，激动说：“周先生，虽我有见面，但我早就认识你了！”
“我早就认识你了！”周恩一手拍了拍张良的肩膀。“我的少年、青年代是在东北度的，跟少帅算是半老乡了！老乡见老乡，两眼泪汪汪啊！”
“我有脸见你老乡啊！”张良脸泛哀愁的神情。“我是东北军将领，日本兵打进己的乡，我却部队带……”
“在全国同胞面前，你背着一‘不抵抗将军’的骂名！”周恩眉头一锁，张良肃。
“是的，所我感非常惭愧！”张良低垂头，愧怍说。
“少帅知此惭愧，悔悟及。”周恩紧紧握了握张良的手，真诚说。“给少帅雪洗‘不抵抗将军’骂名的机，现在了！”
张良两眼噙着泪花，凝望着周恩，感激说：“机，是周先生给我的！……”
“不。”周恩打断张良的话说，“应该说是全国人民强烈的抗日愿望给你的！”
接，双方针停止内战、联合抗日有关问题进行诚布公、推置腹谈。谈判进行了一通宵，次日凌晨四点才结束。双方达口头协议：一，中共赴莫斯科代表由新疆苏联，东北军的代表由欧洲苏联。二，停止内战，联合抗日。三，在张良有公表示抗日前，不不接受蒋介石的命令进占苏区，六十七军准备延安北一带。四，双方互派代表常驻。五，张良认红军主力在山西恐难立足，河北太早。最绥远，靠外蒙。红军坚决东进，张通知东北军万福麟部不加阻挠。六，互相通商。普通办货由红军设店购，军品由东北军代购。
张良谈判十分满意，拿己的积蓄两万块光洋二十万法币，资助红军抗日经费。另外，张良《申报》六十年纪念印制的图赠送给周恩。本图是中国一本比较精确的高等投影设色图，辅助军，红军仅有两本，另一本是申伯纯送的。算是一份珍贵的厚礼！
四月二十二日，周恩给张良写了一封信。信中写：“汉卿先生：坐谈竟夜，快慰平生。归语诸同志并电前方，咸服先生肝胆照人，诚抗日幸。惟别变益亟，所情报，蒋氏兵山西原接受广田三原则具体步骤，日帝更进一步求中、日、‘满’实行军协定，同复分裂中国与倒蒋挟。蒋氏受此挟持，屈服难免，其两次抗议蒙苏协定尤见端倪。抗日固足惜蒋氏，但不抗日殉蒋氏。抗日战线计，东北军前途计，先生有准备
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