徐树铮任西北边防筹备处处长，知外蒙古的情况，立即提“西北筹边纲”十条，求派兵充实边防，并建议由总统特任“西北筹边使”一名，节制西北边境部队，兼兴办垦务，西北。
徐世昌徐树铮的法很感兴趣。他徐树铮说，外蒙古问题复杂，果处理不善，势必影响国主权，甚至引外干涉，所非有雄才略的人物，不足胜任此艰巨任务。言意，徐树铮本人就是解决外蒙古问题的不二人选。
徐世昌说做，随就向国提了“西北筹边使”官制案。按照官制案，西北筹边使拥有非常的权限，负责热河、察哈尔、绥远、甘肃、新疆、内外蒙古等的边防。
各省盘已被捷足先登者染足，西北物博，有，且外界又知了老徐有意让徐担任西北筹边使的消息，因此官制案一经提，便招致了各派疑忌。首先跳反的是直系，该系议员指责政府在因人设官，摆明就是让徐树铮控制西北。他已与徐树铮闹翻的张霖进行挑拨，说徐树铮经营西北是在吞并东北打基础。张霖愤怒，授意东三省六十余名议员投票反。
虽国内的反声浪很高，但安福系毕竟占有绝优势，所官制案仍勉强通。
官制案一，徐世昌即特派徐树铮西北筹边使，又任命他西北边防军总司令，准其招募军队。
昨徐不遗余力拥护老徐元首，今老徐不避嫌疑将徐扶马，怎像是一段佳话。是世的佳话，真正经推敲的向不，段忘年的故是此。
徐树铮诚是徐世昌台的最推手，但徐世昌做了总统，最感担忧虑的人物，恰恰是他曾经倍加欣赏的“文友”。
原因是徐树铮那顺我者昌、逆我者亡式的“真人”格。他了给徐世昌竞选创造条件，曾经向曹锟许了一副总统的空头支票。是等徐世昌正式选总统，他又生怕选曹锟造二冯国璋，从在北洋系内部与段祺瑞捣乱。
了避免一情况的生，徐树铮暗中操纵“安福国”，议员不足法定人数的方式，致使副总统选举流产，曹锟因此空欢喜一场。
接着，徐树铮又矛头准了原国务总理钱训。钱训是冯国璋的旧人，与西南方面有联系，热衷南北议。徐树铮他甚不满，经常策动“安福国”各省督军与难。
由擅长呼风唤雨，徐树铮了一绰号“扇子”。知，有一量此的“刺儿头”长在身边，徐世昌的情何。实，他晚连觉睡不踏实，巴不赶紧找理由方调京城，外蒙古问题正他提供了一机。
不管徐世昌底打着怎的肚皮官司，反正徐树铮已经权在握。面眼前“建功边疆”的蓝图，他兴奋不已，跃跃试。
由徐树铮任总司令的西北边防军其前身“参战军”，就是准备“一战”的军队。它远赴西伯利亚的中国支队一，最初的经费“西原借款”中的“参战借款”。“参战借款”一共两千万元，，那，并不怎够销。
在中国支队派前，通部次长叶恭绰有一次见段祺瑞，他说：“现在既已经参战，无论少总派点军队参加。不知已做了怎的计划？”段祺瑞回答：“他（指徐树铮等幕僚）的意思一万兵。”
叶恭绰马又问：“一万兵，准备了少钱呢？”
段祺瑞提有“参战借款”。叶恭绰不：“从中国欧洲，走许的路程，花许的间，什候够回不知。两千元供应一兵恐怕不够吧？”
什叫“两千元供应一兵”？叶恭绰着段祺瑞的面算了一笔账：两千万元的“参战借款”，一万兵，每兵身摊两千元。
段祺瑞听了再声不。